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L’Europa alla ricerca di una difesa comune

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Il punto nodale non è tanto l’esercito europeo. Il vero nodo da sciogliere è a cosa serva un esercito europeo, a cosa serva una difesa comune senza l’esistenza di un’effettiva politica estera comune europea. L’Europa non può più contare solo sull’ombrello della Nato, considerato peraltro che all’interno dell’Alleanza, ci sono Paesi che, come la Turchia, hanno interessi strategici distinti e ben distanti da quelli dei 27.

Il recente burrascoso ritiro dall’Afghanistan e il progressivo disimpegno statunitense hanno riproposto all’Unione Europea di ripensare la propria politica estera e di difesa. A tal riguardo, è ripreso il dibattito su come l’Europa possa affermarsi come attore geopolitico, facendo corrispondere al suo peso economico, quello diplomatico e perché no, anche quello, potenzialmente, militare. L’Alto rappresentante Ue per la Politica estera, Josep Borrell, ha recentemente dichiarato che si sta lavorando ad una proposta per istituire una forza militare comune, anche se “non c’è ancora unanimità” tra gli Stati membri.

In merito va detto, che il disaccordo tra i Paesi trae origine dal rapporto con gli Stati Uniti e, più segnatamente, con la Nato (il Patto di Alleanza Atlantico).

Da anni, infatti, su tale specifico aspetto si confrontano la visione francese che vorrebbe tale forza europea come indipendente e quella più moderata, a conduzione italo/tedesca, che la interpreta come un “rafforzamento europeo dell’alleanza atlantica”.

Nel passato ed anche più recentemente la Francia ha avanzato l’idea della creazione di “un vero esercito europeo”, ma a tal proposito si è acceso un vivace dibattito che ha evidenziato le divergenze tra gli Stati membri. Non è da sottovalutare, poi, la decisa presa di posizione della Presidente della Commissione UE, Ursula von der Leyen, secondo la quale l’Unione Europea non potrà mai essere un’alleanza militare in quanto, per provvedere a tale esigenza, esiste già la Nato.

Ad avviso dello scrivente il punto nodale non è tanto l’esercito europeo. Il vero nodo da sciogliere è a cosa serva un esercito europeo, a cosa serva una difesa comune senza l’esistenza di un’effettiva politica estera comune europea.

Fatta tale primaria e fondamentale osservazione, ci si domanda su quale sarà il ruolo dell’Europa per i prossimi anni? Ci si interroga, in definitiva, “su cosà voglia fare da grande” l’Unione Europea? Vorrà contare davvero qualcosa nello scenario internazionale? Il dibattito, con le differenti posizioni poste in campo, resta aperto e, evidentemente, assume una valenza tutta politica.

Gli scenari

L’ormai prossimo semestre di Presidenza di turno dell’UE, a conduzione francese, potrebbe imprimere al dibattito una spinta particolare. Ma verso quale direzione? Verso quali obiettivi?

Recentemente Macron si è schierato a favore della proposta italiana di coinvolgere il G20 in un coordinamento internazionale sul tema. Il possibile allineamento tra Roma e Parigi – anche alla luce della transizione politica in Germania – potrebbe essere assecondato dalla presidenza di turno francese dell’Ue a gennaio. L’Unione ha “imparato a proprie spese” dalla crisi in Afghanistan e non solo, la necessità di costruire la propria capacità difensiva, ha dichiarato Thierry Breton, Commissario per il mercato interno. A detta dell’alto esponente, la difesa comune “non appare più facoltativa” e l’Unione Europea deve poter essere in grado di gestire crisi e missioni militari in “piena autonomia”.

Ciò posto, allorquando si tratta di difesa comune però, l’Unione deve registrare tutta una lunga storia di false partenze e si avanzano legittimi dubbi riguardo a tale prossima chance.

La difesa comune europea, un’alternativa alla Nato?

Secondo molti, la forza di difesa europea non deve essere intesa come alternativa alla Nato. Si tratta di mettere l’Unione nelle condizioni di intervenire allorquando ve ne sia importante ed urgente bisogno.

È paradossale, tuttavia, che nel complesso, i 27 Stati membri spendano per la difesa comune tanto quanto Russia e Cina, sebbene l’Unione Europea manchi del necessario coordinamento così come delle capacità logistiche per sostenere operazioni militari all’estero senza l’ausilio degli USA.

Per far fronte a ciò, in ambito europeo, si va facendo strada l’ipotesi di istituire una forza di reazione rapida di almeno 5mila unità.

Sul progetto, tuttavia, pesano le distanze tra gli Stati membri, come nel caso delle Nazioni baltiche, legate a filo doppio con la Nato, e lo scetticismo di alcuni Paesi dell’Europa orientale.

A sostenere con forza l’iniziativa c’è, invece, la Germania che ha evocato il ricorso all’articolo 44 del Trattato di Lisbona. Tale articolo, com’è noto, consente a un gruppo di Stati membri che lo desiderano di mettersi insieme e di andare avanti a maggioranza, senza la necessità di raggiungere il consenso unanime (cooperazione rafforzata).

Va detto che anche tale aspetto, quello appunto dell’unanimità del consenso, ha inciso sulla politica estera europea, contribuendo a paralizzandola spesso e volentieri. Ma ciò non può costituire né un’attenuante, né un paravento di tipo giuridico dietro al quale nascondersi.

L’accusa che giustamente viene mossa all’Unione Europea, è quella di non avere una vera politica estera comune, una strategia condivisa sullo scacchiere internazionale, una mancanza di progettualità anche diplomatica, una visione generale sul ruolo che l’Europa deve assumere nel mondo.

Ad ogni modo, il progetto di una forza di difesa comune sarà presentato intorno alla metà di novembre. Toccherà poi, forse alla Francia il compito di porre in essere quelle azioni atte a realizzarla. Francia che, come già esposto, è da sempre tra i maggiori fautori riguardo alla necessità di ripensare l’attuale quadro dell’Alleanza Atlantica, Paese che da gennaio assumerà la Presidenza di turno dell’Unione Europea ed unico Stato Ue, dopo la Brexit, a sedere al Consiglio di Sicurezza dell’Onu.

Necessità di “autonomia strategica”?

La sfida sarà comunque quella appena sopra accennata: trovare una comunanza di vedute e magari cercare di schivare l’intenzione d’oltralpe di condurre in solitaria la definizione della strategia. Il caso della crisi in Libia, di cui ancora paghiamo gli effetti in termini di approvvigionamento delle risorse energetiche, di aumento esponenziale dell’immigrazione clandestina e in generale di geopolitica (e non solo), ha mostrato quanto divergenti possano essere gli interessi in campo tra gli Stati europei.

Occorre anche evidenziare che la creazione del Fondo europeo di Difesa (Edf) ha mostrato quanto produttivo possa essere l’allineamento dei maggiori Paesi dell’Ue anche su un tema così delicato. Francia, Germania, Italia e Spagna hanno tutte lavorato per dare spinta al progetto, concretizzatosi, negli anni, in diversi strumenti attuativi.

Definito il fondo – con un budget di 7,9 miliardi di euro per sette anni – è già partita però, e vien da aggiungere come al solito, la “corsa” degli Stati membri per assicurarsi le sue risorse.

Una competizione tra Paesi che potrebbe, in assoluto, anche assumere termini positivi, innescando un circolo virtuoso di investimenti, ma che più verosimilmente si tramuterà ad una corsa agli “accaparramenti” delle risorse da parte degli Stati membri, lasciando insoluto il problema della comune strategia europea e acuendo semmai, egoismi, fratture, divisioni e risentimenti presenti e futuri.

La “lezione afgana”, dovrebbe rappresentare per l’Unione europea un nuovo monito e dovrebbe contribuire a far compiere il famoso ed auspicato salto di qualità nell’approccio alla difesa comune e nella gestione delle situazioni di crisi ed emergenziali, atteso che la débâcle in Afghanistan non ha connotati esclusivamente militari, ma è anche una sconfitta politica per l’Europa e per l’Occidente in generale e che si pone in relazione all’enunciato ed evidente arretramento degli Stati Uniti da determinati scenari e sulla loro concentrazione su aree e temi di più diretto interesse, Asia-Pacifico su tutti.

La new deals americana è nota da tempo, ma trova ora maggiore evidenza, accompagnato dalla richiesta esplicita di Washington agli alleati europei di assumersi maggiori responsabilità nei teatri a loro vicini, a partire da Mediterraneo, nord Africa e Medio Oriente.

Il dato è che per garantire la sua difesa, l’Europa non può più contare solo sull’ombrello della Nato, considerato peraltro che all’interno dell’Alleanza, ci sono Paesi che, come la Turchia, hanno interessi strategici distinti e ben distanti da quelli dei 27.

Per concludere questa breve analisi, occorre ricordare che per i padri costituenti dell’Europa, l’idea della Comunità europea di difesa c’era e rispondeva alla primaria esigenza di evitare, da un lato conflitti tra i popoli europei e, dall’altro, la difesa comune contro eventuali nemici.

Ad ostacolarla a tutt’oggi, e per molti versi, è stata anche la riluttanza degli Stati membri ad aderire al principio di cessione di sovranità (nazionale) a vantaggio di una sovranità comune europea, così come già avvenuto per altri ambiti: quello economico, quello della moneta unica, quello in corso di realizzazione, ad esempio, in campo fiscale, seppure tra mille resistenze e mille complessità.

Un nodo gordiano difficile da districare, da sciogliere, sul quale insistono moltissimi elementi, tantissime variabili di cui tener conto. Tantissime posizioni tra Stati membri, a volte anche molto distanti, tante divergenti strategie ed alleanze, differenti interessi economici e monetari, differenze tra Paesi riguardo ai piani di sviluppo industriale e commerciale, differenze in ordine alla loro composizione sociale, al modo di pensare e agli stili di vita. E poi, vecchie ruggini mai sopite, pregiudizi, ataviche antipatie … . Questo, purtroppo, il quadro del nostro vecchio Continente.

Qualcuno ritiene che la soluzione alla crisi del “modello europeo” stia proprio in questo: nell’allontanarsi dagli egoismi nazionali interni e tornare ai princìpi che hanno garantito al Vecchio Continente più di settant’anni di pace. Ci piace crederlo…., ma sappiamo perfettamente che non è così e che tali affermazioni, al di là di una parte di esse proferite in sicura buona fede, possono rappresentare un comodo alibi, dissimulatorio di altre verità, di altre realtà.

Non possiamo, infatti, non rilevare, nostro malgrado, come l’attuale Unione Europea sia l’espressione autentica – oseremo dire di automatico riflesso – della disgregazione attuale delle varie realtà nazionali, delle contraddizioni delle nostre società, dei nostri sistemi socio-economici, dei nostri modelli e stili di vita.

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Solo per chi volesse approfondire.

La base giuridica e l’attuale quadro giuridico di riferimento della difesa comune.

Il Trattato di Lisbona, noto anche come trattato sull’Unione europea (TUE) del 2009, definisce il quadro generale della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC).

L’articolo 41 del TUE, definisce il finanziamento della PESC e della PSDC. Gli articoli dal 42 al 46, i protocolli 1, 10 e 11 e le dichiarazioni 13 e 14, contengono ulteriori informazioni su tale politica.

Le innovazioni presenti nel predetto Trattato di Lisbona hanno consentito di migliorare la coerenza politica della PSDC.

L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che esercita anche la funzione di vicepresidente della Commissione europea (l’AR/VP), riveste il ruolo istituzionale principale. Dirige il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), presiede il Consiglio “Affari esteri” nella configurazione “Ministri della difesa” (organo decisionale della PSDC dell’UE) e dirige l’Agenzia europea per la difesa (AED).

L’alto rappresentante (AR/VP), ruolo attualmente ricoperto da Josep Borrell, generalmente presenta agli Stati membri le proposte di decisione relative alla PSDC.

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) definisce il quadro delle misure dell’Unione Europea nel settore della difesa e della gestione delle crisi, compresi la cooperazione e il coordinamento in materia di difesa tra gli Stati membri. Parte integrante della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione (PESC), la PSDC ha dato origine a strutture politiche e militari interne all’Unione Europea.

Disposizioni relative alla PSDC previste dal Trattato

Le decisioni relative alla PSDC sono adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio dell’Unione europea (articolo 42 TUE). Tali decisioni sono adottate all’unanimità, tranne per alcune significative eccezioni inerenti all’AED (articolo 45 TUE) e alla cooperazione strutturata permanente (PESCO, articolo 46 TUE) che prevedono l’adozione a maggioranza.

Il trattato di Lisbona ha introdotto il concetto di politica europea delle capacità e degli armamenti (articolo 42, paragrafo 3, TUE) e ha istituito un collegamento tra la PSDC e le altre politiche dell’Unione, prevedendo, ove necessario, una collaborazione tra l’AED e la Commissione (articolo 45, paragrafo 2, TUE). Tale aspetto riguarda in particolare le politiche dell’Unione in materia di ricerca, industria e spazio.

Inoltre, l’articolo 21 TUE ricorda che il multilateralismo è il fulcro dell’azione esterna dell’UE. Esso comprende la partecipazione dei partner alle missioni e alle operazioni PSDC nonché la collaborazione in una serie di questioni connesse alla sicurezza e alla difesa.

L’UE partecipa a vari tavoli di lavoro internazionali ai fini di un maggior coordinamento e una maggiore cooperazione, in particolare con le Nazioni Unite e l’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO), nonché, con l’Unione africana, il G5 Sahel, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e l’Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico.

Dall’entrata in vigore del trattato di Lisbona, la PSDC è notevolmente cambiata, sia sotto il profilo politico che istituzionale.

Nel giugno 2016 l’allora AR/VP Federica Mogherini, ha presentato al Consiglio europeo la “Strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea”, che definisce la strategia per la PSDC. Tale strategia individua cinque priorità per la politica estera dell’UE: la sicurezza dell’Unione; la resilienza degli Stati e della società a est e a sud dell’UE; lo sviluppo di un approccio integrato ai conflitti; ordini regionali di cooperazione; e la governance globale per il XXI secolo. L’attuazione della strategia dovrebbe essere riesaminata con cadenza annuale in consultazione con il Consiglio, la Commissione e il Parlamento.

Nel novembre 2016, l’AR/VP ha inoltre presentato al Consiglio il “Piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa”, volto a rendere operativa la visione definita nella strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea per quanto concerne le questioni in materia di difesa e sicurezza. Il piano definisce 13 proposte, tra cui una revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD); una migliore risposta rapida dell’UE; e una nuova cooperazione strutturata permanente (PESCO) unica per gli Stati membri che intendono assumere maggiori impegni in materia di sicurezza e difesa. Parallelamente, l’AR/VP ha presentato agli Stati membri un “Piano d’azione europeo in materia di difesa” (EDAP), unitamente a proposte chiave relative al Fondo europeo per la difesa (FED), incentrando l’attenzione sulla ricerca nel settore della difesa e sullo sviluppo di capacità. Tale piano ha rappresentato un passo importante verso l’attuazione delle strutture politiche e militari interne dell’UE definite nella PSDC.

Dall’inizio del suo mandato nel dicembre 2019, l’AR/VP Josep Borrell ha posto il rafforzamento della PSDC al centro delle attività dell’UE e si impegna a perseguire e rafforzare le iniziative già.

Per dare nuovo slancio alla sua agenda in materia di sicurezza e difesa, l’UE sta attualmente lavorando a una bussola strategica che mira a dare una direzione politico-strategica rafforzata alla sicurezza e alla difesa dell’UE e a definire il livello di ambizione in questo settore.

La prima fase, conclusasi nel novembre 2020, consisteva in un’analisi esaustiva delle minacce e delle sfide. La seconda fase, attualmente in corso, consiste in discussioni informali tra gli Stati membri concernenti l’analisi delle minacce e le principali conseguenze, l’analisi del divario di capacità e le priorità degli Stati membri. Tale fase di dialogo dovrebbe consentire agli Stati membri di migliorare la loro comprensione comune delle minacce per la sicurezza cui devono far fronte collettivamente e di rafforzare la cultura europea in materia di sicurezza e difesa. Il processo è concepito per rispondere alla crescente necessità di un’Unione che sia in grado di agire come garante della sicurezza.

Le missioni e operazioni di gestione delle crisi sono l’espressione più visibile e concreta della PSDC. Secondo l’AR/VP Josep Borrell, è fondamentale un impegno rafforzato mediante missioni e operazioni PSDC, con mandati più solidi, ma anche flessibili.

Sebbene il Parlamento europeo non svolga un ruolo diretto nella definizione della bussola strategica, dovrebbe essere regolarmente informato e avere la possibilità di esprimere il suo parere in merito al processo.

Evoluzione degli strumenti della PSDC

Per quanto concerne lo sviluppo e l’armonizzazione della cooperazione in materia di difesa tra gli Stati membri, dal 2016 la PSDC ha conseguito una serie di risultati positivi, tra cui: l’avvio della PESCO; una struttura di comando e controllo permanente per la pianificazione e la conduzione di missioni militari non esecutive; un meccanismo per la mappatura delle capacità di difesa; un Fondo europeo per la difesa; una migliore mobilità militare; una politica informatica più solida e una maggiore cooperazione con la NATO.

Nel dicembre 2020 il Consiglio ha raggiunto un accordo politico provvisorio con i rappresentanti del Parlamento su un regolamento che istituisce il FED, nel contesto del quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027. Con una dotazione di bilancio pari a 8 miliardi di EUR in 7 anni destinata al FED, l’UE diventerà uno dei tre principali investitori nella ricerca nel settore della difesa in Europa.

Lo strumento europeo per la pace è uno degli strumenti più recenti della PSDC. Mediante tale strumento l’UE finanzierà le spese comuni delle missioni e operazioni militari PSDC, aumentando così la solidarietà e la ripartizione degli oneri tra gli Stati membri. Lo strumento contribuirà ad aumentare l’efficacia dell’azione esterna dell’UE rafforzando le capacità delle operazioni di sostegno alla pace e le capacità dei Paesi terzi e delle organizzazioni partner nel settore militare e della difesa.

Missioni e operazioni PSDC dal 2003 al 2021

Dal 2003 e dai primi interventi nei Balcani occidentali, l’UE ha avviato e gestito 36 operazioni e missioni in tre continenti. Nel maggio 2021, sono in corso 17 missioni e operazioni PSDC, di cui 11 civili e 6 militari, che coinvolgono circa 5 000 militari e civili dell’UE impiegati all’estero. Le missioni e operazioni più recenti hanno contribuito a migliorare la sicurezza nella Repubblica centrafricana (EUAM RCA) e a far rispettare l’embargo sulle armi imposto dalle Nazioni Unite alla Libia (EUNAVFOR MED IRINI). Le decisioni dell’UE di dispiegare missioni od operazioni sono di norma adottate su richiesta del Paese partner al quale viene fornita assistenza e/o sulla base di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Il ruolo (marginale) del Parlamento europeo

Tradizionalmente il Parlamento europeo sostiene l’integrazione e la cooperazione dell’UE in materia di difesa. Il Parlamento esamina la PSDC e può rivolgersi in merito, di propria iniziativa, all’AR/VP e al Consiglio (articolo 36 TUE). Esercita inoltre il controllo in merito al bilancio relativo a tale politica (articolo 41 TUE). Due volte all’anno il Parlamento svolge dibattiti sui progressi compiuti nell’attuazione della PESC e della PSDC, e adotta relazioni: una sulla PESC, redatta dalla commissione per gli affari esteri (AFET) e una sulla PSDC, redatta dalla sottocommissione per la sicurezza e la difesa (SEDE).

Nel dicembre 2020 il Parlamento europeo ha approvato la sua relazione annuale sull’attuazione della PSDC. Il Parlamento ha ribadito il suo sostegno alla PESCO, alla CARD e al FED, in quanto possono contribuire ad accrescere la coerenza, il coordinamento e l’interoperabilità nell’attuazione della PSDC e consolidare la solidarietà, la coesione, la resilienza e l’autonomia strategica dell’Unione. La relazione accoglie con favore l’impegno dell’UE ad accrescere “la propria presenza globale e abilità di agire”, invitando nel contempo l’AR/VP e il Consiglio a “fornire una definizione ufficiale comune di autonomia strategica”. Chiede missioni PSDC più efficaci, tra l’altro attraverso un aumento del contributo delle forze degli Stati membri e l’integrazione della dimensione di genere. Accoglie inoltre con favore le iniziative in materia di sviluppo delle capacità, rilevando la necessità di garantirne la coerenza. La relazione ha affrontato anche questioni relative alle nuove tecnologie, alle minacce ibride, al controllo degli armamenti, al disarmo e ai regimi di non proliferazione, nonché la cooperazione con partner strategici quali la NATO, le Nazioni Unite e il Regno Unito.

Dal 2012 il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali degli Stati membri organizzano due conferenze interparlamentari all’anno per discutere delle questioni relative alla PESC. La cooperazione interparlamentare in tali ambiti è contemplata dal protocollo 1 al trattato di Lisbona, che descrive il ruolo che svolgono i Parlamenti nazionali nell’UE.

Il trattato di Lisbona consente al Parlamento europeo di svolgere un ruolo completo nello sviluppo della PSDC, rendendolo un partner nella definizione delle relazioni esterne dell’Unione e nella risposta a sfide come quelle sull’attuazione della strategia europea in materia di sicurezza.

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